評處罰阿里:加強反壟斷監管 促進平台經濟在規范中發展

平台經濟是數字技術和商業模式創新的結果,是數字經濟的典型樣態。平台經濟以數據作為關鍵生產要素、以現代網絡作為重要載體,在不斷進步的信息通信技術的推動下,提升着經濟效率,優化着經濟結構,代表了先進生產力的發展方向。作為平台經濟最為重要的主體,平台企業對經濟社會生活的影響超越了所有的企業類型和經營模式。

近年來,在激烈的競爭中,平台經濟領域諸如強制「二選一」「大數據殺熟」「自我優待」「扼殺式並購」等損害競爭、創新和消費者利益的行為頻發,引發社會各方面廣泛關注。平台經濟是創新的產物,平台企業應該持續引領和推動創新,而不是阻礙和終結創新。創新的繁榮,需要有效的競爭機制和公平的競爭秩序。

評處罰阿里:加強反壟斷監管 促進平台經濟在規范中發展

4月10日,國家市場監督管理總局依法對阿里巴巴集團實施「二選一」壟斷行為作出行政處罰,罰款182.28億元。該案是平台經濟領域第一起重大典型的壟斷案件,標志着平台經濟領域反壟斷執法進入了新階段,釋放了清晰的政策信號,即國家在鼓勵和促進平台經濟發展的同時,強化反壟斷監管,有效預防和制止平台企業濫用數據、技術和資本等優勢損害競爭、創新和消費者利益的行為,規范和引導平台經濟持續健康創新發展。該案的調查處理具有重要的標志意義和示範作用。

一、體現了依法監管的原則

競爭是市場經濟的靈魂,驅動着企業不斷創新。發揮反壟斷監管的作用,就是要堅持競爭政策的基礎地位,加強反壟斷執法,營造公平競爭的市場環境,促進平台經濟通過有序競爭實現創新。作為市場經濟體系的重要組成部分,平台經濟的創新發展離不開《反壟斷法》,而且,平台經濟越成熟越創新,就越需要科學有效的反壟斷執法。

對於競爭性平台,平台企業應該守住《反壟斷法》等法律的底線;對於平台內經營者,平台企業應該履行《電子商務法》等法律賦予的基本義務;對於消費者,平台企業應該依法尊重消費者權益。然而,平台企業對商家實施的強制「二選一」,剝奪了商家在多個平台同時開展業務的機會,扼殺了平台之間、品牌內部以及品牌之間的競爭。當供給側的競爭機制受損,市場創新動力就會受影響,消費者利益最終也會受損。阿里巴巴集團濫用在中國境內網絡零售平台服務市場的支配地位,對平台內經營者提出不得在其他競爭性平台從事經營活動、不得參加其他競爭性平台的促銷活動等「二選一」要求,並採取多種獎懲手段保障「二選一」得以實施,是《反壟斷法》明確制止的典型的限定交易行為。國家市場監督管理總局依法立案調查,並作出行政處罰,充分體現了對平台經濟依法監管的原則,向市場發出明確信號——平台經濟領域不是反壟斷法外之地。

基於法律面前人人平等的基本原則,《反壟斷法》對於互聯網企業和傳統企業一視同仁,對於內資企業和外資企業、國有企業和民營企業平等適用,目的是要保障各類市場主體公平參與市場競爭,營造公平競爭的營商環境。本案的調查處理,並不是否定平台經濟對經濟社會發展所具有的重要作用和意義,而是通過依法規范,促進平台經濟更快更好發展,為經濟高質量發展提供創新動力和市場活力。本案標志着平台經濟領域反壟斷執法進入了常態化階段。常態化的依法監管將進一步維護法律的權威性,為市場劃定明確的行為紅線,促使平台企業規范市場行為,倒逼平台企業將重心放到積極創新、公平競爭和更好服務消費者上來。

二、體現了審慎監管的理念

支撐平台經濟的新技術日新月異,平台經濟業務類型復雜、競爭動態多變。平台企業的經營行為並無定式,難以進行類型化分析。為了避免「過早」以及「過度」執法傷及行業本身的創新和競爭層次的提高,需要經歷必要的「觀察期」,以支持平台經濟的發展,經過20多年的發展,平台企業已經由「孩童」進入到「青年」時期,平台企業的商業模式、交易結構初步定型,所實施的「二選一」「大數據殺熟」「自我優待」「扼殺式並購」等行為對競爭、創新和消費者權益的損害可以明確清晰地予以識別,在平台經濟發展到現階段,啟動反壟斷執法不僅必要而且可行。

眾所周知,高質量發展離不開創新,創新離不開競爭。為了鼓勵和促進創新,我們需要維護公平競爭;推動繁榮創新,倒逼競爭層次不斷提高。只有通過競爭和創新的良性互動,才能實現高質量發展。因此,平台經濟領域反壟斷執法是完善社會主義市場經濟體制、推動高質量發展的內在要求。然而,值得注意的是,創新就意味着打破甚至顛覆既定的秩序、結構和機制。凡是創新,都會對既有的競爭機制和秩序產生影響。因此,在平台經濟領域反壟斷執法依然需要秉持審慎監管的理念。近兩年,關於平台經濟領域壟斷問題的反映較為集中,反壟斷執法機構在充分研究論證的基礎上,首先對各方面反映強烈的「二選一」問題開展調查並依法作出處理,體現了審慎監管的理念。同時,從本案處罰決定書可以看出,在本案處理過程中,對「二選一」行為的法律和經濟分析經過了充分研究論證,同樣體現了審慎監管的理念。《反壟斷法》當然適用平台經濟領域,但是具有相當的復雜性,在積極執法的同時堅持審慎的理念無疑是科學理性的選擇。

三、體現了發展與規范並重的監管思路

中央經濟工作會議提出「國家支持平台企業創新發展」,發出了明確的「支持」信號,同時提出「要依法規范發展,健全數字規則」,釋放了「規范」的要求。概括起來,就是支持與規范並重。平台經濟創新發展需要公平競爭的市場秩序,這一公共產品是市場自身無法提供的。維護市場秩序需要政府的有形之手,需要更好地發揮政府的作用。因此,推動平台經濟高質量發展,不僅需要競爭和創新的良好互動,而且需要更好地實現有效市場和有為政府的結合。適時啟動反壟斷執法,不僅可以有效制止壟斷行為,恢復相關市場的競爭機制和秩序,維護和激發創新的動力和活力,保障消費者的利益,並且可以通過查辦案件產生威懾和示範作用,實現查辦一個案子、規范一個行業的良好效果,是維護平台經濟領域公平競爭市場秩序的必要法律工具。

市場監管總局對阿里巴巴集團處以其2019年中國境內銷售額4%的罰款,計182.28億元。根據《反壟斷法》規定,經營者濫用市場支配地位的,由反壟斷執法機構處以上一年度銷售額1%-10%的罰款。阿里巴巴集團「二選一」行為從2015年開始,涉及面廣,持續時間較長。4%的罰款比例較為適中,既體現了依法依規和過罰相當的原則,體現了國家強化平台企業反壟斷監管的態度和決心,也體現了支持平台經濟發展的政策目標,充分體現了發展和規范並重的原則。同時,市場監管總局還制定了《行政指導書》,要求阿里巴巴集團圍繞嚴格落實平台企業主體責任、加強內控合規管理、維護公平競爭、保護平台內商家和消費者合法權益等方面進行全面整改,體現了處罰與教育相結合原則。

同時要看到,平台經濟一直處於創新和競爭相互沖突的發展過程中,因此,平台經濟領域的反壟斷執法,需要格外關注在現行《反壟斷法》框架下為創新留出法治的空間。經營者應當在法律許可的范圍內開展經營活動,設計交易流程和商業模式,必須兼顧競爭、創新與消費者利益。本次執法無疑有助於深化對平台企業競爭行為及其後果的認識。反壟斷執法機構應當更加積極有效地分類監管和執法,支持和規范平台企業發展。在執法實踐中,充分把握好支持和規范的關系,依法規范的目的是為了促進平台經濟發展,反壟斷監管要保障市場能夠發揮配置資源的決定性作用,要維護平台經濟開放、包容、共享的環境,讓平台企業在公平的市場競爭中贏得發展機會,讓市場始終存在出現下一個阿里巴巴的可能性,以科學有效的反壟斷監管回應平台經濟發展的現實需求。

四、體現了科學高效監管的作風

平台經濟的競爭是創新性質的,具有高度動態屬性。反壟斷執法需要把握平台經濟領域技術和商業模式變革快、創新周期短和動態競爭的特點,進行必要的競爭效果分析。平台經濟是集成式經濟,通過信息通信及數字技術將許多法律關系集成到一起。消費者線上消費只需要按幾個鍵下去,就會觸發平台服務法律關系、商品買賣或者服務法律關系、資金流轉法律關系、物流服務法律關系等諸多法律關系的產生、變更或者終止。反壟斷執法需要准確解構這些法律關系。由於平台經濟及其競爭行為的特殊性。對於相關市場的科學界定、市場支配地位的綜合認定、違法行為的依法取證、競爭效果的充分分析、行政處罰寬嚴相濟的權衡,反壟斷執法機構需根據平台經濟的發展狀況、發展規律和自身特點,結合案件具體情況,強化競爭分析和法律論證,增強反壟斷執法的針對性和科學性。平台經濟領域的反壟斷執法,對執法能力提出了更高的要求,對執法工作作風提出了科學高效的要求,以保證執法的質量和效率。本次執法檢驗了反壟斷執法隊伍執法能力和工作作風,豐富了平台經濟領域反壟斷執法經驗,為平台經濟的全球治理提供了中國方案。

平台經濟是順應和牽引經濟高質量發展的有效模式。創新是平台經濟乃至整個經濟高質量發展的最重要動力和最關鍵因素。若無創新,競爭則是低層次的存量利益競爭。唯有創新成為發展動力,才能推動增量利益的競爭,實現經濟高質量發展。所以,我們需要堅持創新、競爭和消費者利益三者並重,加強平台經濟領域反壟斷執法,促進平台經濟在規范中發展,讓競爭引導和激勵平台企業不斷進行技術革新和模式創新,通過創新提高競爭層次,構建新發展格局,實現經濟高質量發展,讓消費者分享經濟高質量發展所帶來的福利。

(作者時建中,系中國政法大學副校長、教授)

來源:cnBeta